Государства является наибольшими заказчиками товаров и услуг в мире. Согласно последним оценкам Open Contracting Partnership, правительства тратят через госзакупки около 13 триллионов долларов США ежегодно. На национальном уровне расходы варьируются от 10-20% ВВП. Каждый год через рынок госзакупок в Кыргызстане проходит около >$650 млн оборота. Хотя большая часть закупок происходит на национальном уровне, они составляют большую долю от общих расходов в местных и муниципальных бюджетах. Проведение верхнеуровневого мониторинга качества работы системы госзакупок одна из важных функций полисимейкера - органа формирующего политику в области публичных финансов. Мониторинг может способствовать выявлению структурных проблем в области закупочного законодательства и нормативно-правовых актов, практики их применения, выявлению диспропорций рынка или уязвимостей целых отраслей экономики.
Модуль бизнес аналитики в сфере госзакупок это бесплатный многофункциональный инструмент, который быстро и точно помогает сориентироваться в мире госзакупок и получить инсайты об эффективности исполнения закупочной функции государственными органами. Модуль аналитики включает в себя данные о всех государственных закупках которые осуществлялись через систему госзакупок Кыргызстана.
Государства является наибольшими заказчиками товаров и услуг в мире. Согласно последним оценкам Open Contracting Partnership, правительства тратят через госзакупки около 13 триллионов долларов США ежегодно. На национальном уровне расходы варьируются от 10-20% ВВП. Каждый год через рынок госзакупок в Кыргызстане проходит около >$650 млн оборота. Хотя большая часть закупок происходит на национальном уровне, они составляют большую долю от общих расходов в местных и муниципальных бюджетах. Проведение верхнеуровневого мониторинга качества работы системы госзакупок одна из важных функций полисимейкера - органа формирующего политику в области публичных финансов. Мониторинг может способствовать выявлению структурных проблем в области закупочного законодательства и нормативно-правовых актов, практики их применения, выявлению диспропорций рынка или уязвимостей целых отраслей экономики.
Модуль бизнес аналитики в сфере госзакупок это бесплатный многофункциональный инструмент, который быстро и точно помогает сориентироваться в мире госзакупок и получить инсайты об эффективности исполнения закупочной функции государственными органами. Модуль аналитики включает в себя данные о всех государственных закупках которые осуществлялись через систему госзакупок Кыргызстана.
Опыт OECD в работе с государственными закупками показывает, что эффективная система закупок должна включать в себя:
Представьте что вас назначили на должность руководителя департамента госзакупок в Министерстве финансов и Вашей задачей является реформирование и улучшение системы государственных закупок. Но с чего начать? Как определить где кроются системные проблемы, а где играет роль человеческий фактор и недобросовестность конкретного заказчика? В формировании политики стоит опираться на количественные и качественные исследования, чтобы любые решения основывались на данных. Однако даже без глубокого анализа, ряд базовых индикаторов может дать вам быструю характеристику состояния сферы госзакупок.
NB! Для решения системных проблем нужно разрабатывать изменения в правила игры (законодавтельства или нормативно-правовых актов) а человеческий фактор устраняется назначением компетентного управленца.
Сначала стоит обратить внимание на объем рынка закупок. Он рассчитывается как общая стоимость закупок за год. Часто этот показатель соотносят с ВВП страны для того чтобы вывести %ВВП который распределяется через систему госзакупок.
NB! Рост или снижение годового объема показывает общее экономическое состояние, а также может свидетельствовать об усилиях правительства по поддержке или восстановлению экономики с помощью госконтрактов.
Существует множество подходов к анализу эффективности проведения госзакупок. Для макроуровня мы предлагаем оценить качество проведения закупочного процесса, убедиться что работают рыночные отношения и нету монополизации рынка.
Детально процесс проведения государственных закупок описан в законе “Про государственные закупки” и подзаконных актах Министерства финансов. Но немного упростив, кратко его описать можно следующим образом:
Узнать больше о тендерном процессе, и о том какую информацию целесообразно собирать полисимейкеру для эффективного управления государственными закупками можно ознакомившись с Open Contracting Data Standard (OCDS) который внедрен в публикацию данных Министерства финансов Кыргызстана.
Закупочный цикл в Open Contracting Data Standard
Качество закупочного процесса оценивается с точки зрения трех основных этапов процесса закупок:
В Кыргызстане в машиночитаемом виде публикуются данные в основном о втором этапе, поэтому мы фокусируем свое внимание именно на нем. Оценить первый и третий этапы можно с помощью данных которые есть в распоряжении конкретной закупающей организации. В рамках обучающей программы мы ограничены использованием тех индикаторов которые публикуются в API Министерства финансов Кыргызстана.
Итак, приступим - панель ключевых индикаторов выглядит как пульт управления космическим кораблем и призвана помочь руководителям разных уровней с навигацией в мире госзакупок. Правильно подобранная статистическая выборка поможет увидеть “узкие места” системы на протяжении всего процесса госзакупок страны. Давайте вместе разбираться как управлять этой махиной:
Соотношение количества объявленных и состоявшихся конкурсов говорит о том что не все конкурсы завершаются успешно. В рамках одного объявления может быть включено несколько лотов. Часть лотов может тоже быть не успешной соответственно более точную картину можно увидеть рассчитав соотношение количества или стоимости объявленных и состоявшихся лотов.
NB! Например при закупке в сфере здравоохранения отдельный лот может быть на поставку лекарственных средств, другой лот на поставку медизделия, а третий - на комбинацию медпрепаратов и изделий. От дизайна тендерной документации сильно зависит придет ли к вам на торги производитель или посредник соответственно будет коррелировать и цена товаров работ или услуг.
Как ни парадоксально, но одним из самых важных показателей для госслужащих является “% освоения средств”. Он позволяет увидеть долю государственных проектов\программ которые находятся в стадии реализации. Поскольку оценить эффективность процесса госзакупок сложно, а рассчитать % освоения средств легко, то часто метрики оценки работы госслужащих привязаны именно к освоению средств. В случае неосвоения средств госслужащий получает выговор или же может потерять работу, а низкую эффективность закупок и ответственность контрактного служащего еще нужно доказать. В аналитическом модуле показатель Доли состоявшихся торгов можно увидеть выбрав статусы лота “Завершен” и “В процессе 60+ дней”. Анализ в разрезе товарных групп (по кодам ОКГЗ) может подсказать о структурных проблемах в разных сферах экономики.
NB! Из-за низкой исполнительной дисциплины и отсутствия ответственности, часто закупщики не вносят изменения в статус торгов в системе госзакупок и они продолжают находиться в статусе “В процессе 60+ дней” хотя фактически являются завершенными.
NB2! Именно поэтому вы иногда можете видеть укладку асфальта в дождь или зимой.
Большая доля несостоявшихся процедур в общем объеме конкурентных способов определения поставщиков может говорить о необходимости более качественной работы с участниками рынка, возможно о дефиците поставщиков и необходимости государственных усилий по развитию определенных сфер экономики или создания условий для привлечения зарубежных компаний на национальный рынок.
NB! В сравнении с 2020 годом показатель несостоявшихся закупок в Кыргызстане существенно ухудшился поднявшись с 6.3% до 14% в 2021 году.
Доля отмененных закупок от общего количества объявленных закупок может говорить или о динамично меняющимися условиями рынка, или о плохом планировании закупающих организаций. Важно обращать внимание на количество отмененных закупок, основания для отмены, и на каком этапе была отмена) - всё это помогает понять закупочные практики используемые закупающими организациями. Важно обращать внимание на этот показатель в динамике чтобы видеть улучшается или ухудшается картина. Часть плохих закупочных практик можно выкоренить с помощью повышения квалификации персонала уполномоченного на проведение закупок, часть через привлечения к ответственности компетентными контролирующими органами.
NB! Иногда бывает что потенциальный поставщик не подписывает договор после присуждения ему победы в торгах. Во многих странах заказчики имеют право применять штрафные санкции к таким поставщикам в т.ч. внести в черный список и запретить участие в последующих торгах.
Показатели - “количество закупающих организаций” и “количество поставщиков” говорят сами за себя. Правда, есть одна особенность - в нормативно правовом поле Кыргызстана компании принимавшие участие в торгах но не выигравшие тоже учитываются как поставщики хотя реально они не поставляли никаких товаров.
NB! Это может быть важным показателем для отслеживания компаний пустышек которые приходят на тендер чтобы симулировать конкуренцию и “прикрыть” таким образом выигравшую компанию. Такую гипотезу вы можете верифицировать с помощью расширенного модуля аналитики.
NB! Статические индикаторы сложно интерпретировать. Например как понять 15000 поставщиков это много или мало? Целесообразно сравнивать этот показатель с общим количеством активных предприятий и индивидуальных предпринимателей в стране. Так же этот показатель в динамике может открыть нам скрытый инсайт (например его сокращение от года в год, может говорить о ухудшении рыночных условий и наоборот).
Каждое правительство заинтересовано в том чтобы поддерживать национального производителя для повышения занятости и налоговых отчисления в казну. И соответственно отслеживает долю нерезидентов в государственных контрактах. Большой % компаний нерезидентов может говорить о неразвитости отдельных направлений в экономике страны и указывать правительству на направление приложения усилий. Также этот срез дает увидеть зависимость от других стран в отдельных сферах и нишах экономики. Вы можете выбрать отдельный рынок (по коду ОКГЗ или предмет закупки) и посмотреть суммарную стоимость договоров которые выиграли зарубежные компании.
NB! С глобализацией экономики расширяются возможности и для участия в государственных закупках других стран. Евразийский экономический союз дает возможность компаниям из Кыргызстана участвовать в закупках стран-участниц.
Такую возможность может открыть и присоединение к Соглашению о государственных закупках Всемирной торговой организации, в случае если Кыргызстан успешно завершит переговоры о членстве.
Диаграмма “Рейтинги” помогает ответить на вопросы: Кто закупает?; Что закупает?; У кого закупает?; Где закупает?; Как закупает? Это позволяет увидеть лидеров рынка в разрезе спроса и предложения, предметов и методов закупок. Стоит отметить, что преимуществом инструмента бизнес-аналитики является возможность анализировать данные “на 360 градусов” получает множество новых инсайтов в зависимости от выбранных вами фильтров. Диаграмма “Рейтинги” имеет более 30 возможных комбинаций выборок, благодаря которыми каждый из вас сможет найти интересные для вас инсайты.
NB! Переключатель находится в выпадающем списке с боку диаграммы “Рейтинги”. Рейтинги можно отсортировать как по стоимости так и по количеству договоров и лотов.
NB2! Для поиска специфического товара, можно также сузить выборку осуществив поиск по названию лота. нужно помнить что заказчики не всегда точно указывают название товара которое хотят закупить, а иногда название одного и того самого товара могут писать по разному. Для включения в выборку разных названий одного и того самого товара в фильтре название лота необходимо использовать следующую формулу - например ((*молоко*)|(*молочная продукция*)|(*молочка*)).
География поставщика может подсказать из каких областей поставляются те или иные группы товаров или же увидеть % иностранных поставщиков. Для сегментации закупщиков из вашего региона можно на карте выбрать регион, добавить его в отборы и увидеть ситуацию по региону.
География заказчика Информация в разрезе областей может помочь идентифицировать региональные особенности проведения закупок и косвенно говорить о эффективности работы региональных властей.
Диаграмма “Динамика” отражает изменения количества лотов объявленных тендеров и их статусов в помесячном разрезе. Эта диаграмма помогает увидеть временной отрезок когда начались проблемы в закупках определенного сектора, области или конкретного заказчика. Например данная диаграмма четко показывает применение обоснования прямого метода закупки “Форс-мажор” во время пандемии коронавирусной инфекции - когда был пик экстренных закупок и по каким товарным позициям, и когда ситуация стала налаживаться.
Важным показателем эффективности проведения закупочных процедур является длительность их проведения и сроки каждого из этапов. Чем дольше времени проходят процедуры тем больше издержек несет бизнес. Во вкладке №2 вы можете узнать сколько времени приходится на этапы тендерных процедур в зависимости от того кто закупает, что покупает и каким методом закупать товары или услуги.
Стоит обратить внимание на проведения анализа методов закупок, в частности соотношение долей закупок осуществленных конкурентным и неконкурентным способами - это подскажет насколько закупочные практики в стране являются рыночными, или же у заказчиков преобладают практики “ручного управления”. Можно посмотреть информацию в разрезе как по количеству процедур так и по сумме. Выбрать разрез методов закупок можно в выпадающем списке диаграммы “Рейтинги”.
NB! Конкурсы объявленные по конкурентной процедуре на которые пришел один поставщик тоже учитываются как конкурентные, но по сути показывают что есть “причины” или “ограничения” из-за которых бизнес не приходит на торги. Стоит детально анализировать такие причины для формирования политики - передачи подобных кейсов под внимание контролирующих органов, или же необходимости стимулирования развития бизнеса в отдельных отраслях экономики. Их вы можете идентифицировать в сценариях №2 и №3 или расширенном модуле аналитики.
Отдельного анализа заслуживают практики применения прямого метода закупок в разрезе количества проведенных процедур, стоимости и особенно обоснования выбора именно прямого метода закупок.
NB! Некоторые закупщики злоупотребляют правом проводить закупки прямым методом проводя без конкуренции закупку товаров и услуг которые могли бы быть закуплены дешевле через конкурентные процедуры, таким образом неэффективно используя бюджетные средства. Неконкурентные процедуры должны быть сведены к минимуму и не должны превышать 10% от общей стоимости договоров (OECD). Высокий уровень использования неконкурентных процедур закупок может указывать на ущемление конкуренции заказчиком и коррупционных деяниях, причины этого должны быть дополнительно исследованы.
NB2! Принципы оценки управления государственными финансами и финансовой подотчетности (PEFA) содержат требование для получения наивысшего рейтинга “A” - чтобы 80% или более от общей стоимости контрактов заключались путем конкурентных методов; если такой процент составляет менее 60% - система госзакупок получает самый низкий рейтинг “D”.
Одним из главных показателей уровня конкуренции является среднее количество поданных заявок в лоте. Его целесообразно рассматривать в разрезе по категориям объектов закупки (товары, услуги и работы или ОКГЗ).
NB! Низкий уровень конкуренции может указывать на то, что бизнес почему-то не хочет участвовать в государственных закупках. Эти факторы следует дополнительно изучить, чтобы предложить меры по усилению конкуренции.
Вторым мощным показателем конкурентности является среднее количество отклоненных заявок. Бывает что поставщики предлагают товар низкого качества и такие заявки должны отклонятся, но больше их количество может свидетельствовать о дискриминации бизнеса в пользу отдельных компаний.
Индикатор “Экономия” по контрактам заключенным по итогам конкурентных способов определения поставщиков показывает разницу между ожидаемой и фактической стоимостью закупленных товаров. Стоит отметить, что показатель “экономия” не всегда является положительным. С одной стороны он может сигнализировать об экономии бюджетных средств, а с другой - в случае больших расхождений (>15%) о плохом планировании ожидаемой стоимости. С чем связано плохое планирование - сложность рынка, непрофессионализм закупщика, возможные злоупотребления и так далее - стоит разбираться в каждом случае отдельно.
В случае если средняя длительность конкурсного периода очень короткая то бизнес может не успел подготовить тендерное предложение и подать его в соответствии с всеми предписанными процедурами. Длительность конкурсного периода должна отображать метод и предмет закупки чтобы дать достаточно времени поставщику для идентификации тендера и подготовки своего предложения. Например, для закупки строительных работ данный срок должен быть больше чем для закупки молока.
Диаграмма “Рыночная концентрация” дает хороший обзор структуры рынка в разрезе товарных групп и поставщиков в рамках каждой отдельной товарной группы. Она позволяет убедится в том что рынок не монополизирован. В случае монополизации рынка и злоупотребления монопольным положением, полисимейкеру нужно осуществлять регуляцию рынка через антимонопольные органы.
Для понимания что все составляющие системы госзакупок работают исправно полисимейкеру нужно иметь инструменты мониторинга сигналов обратной связи от рынка. Если участники рынка ощущают дискриминацию или несправедливость в оценке их тендерных предложений, или неправомерную дисквалификацию, они могут обратится в орган обжалования с соответствующей жалобой.
Количество жалоб на конкретного заказчика выше среднего может свидетельствовать о предвзятом подходе заказчика. А рост количества жалоб в динамике говорит об ухудшении закупочных практик в сфере госзакупок.
Статус жалобы сигнализирует нам о результатах рассмотрения жалобы. В случае удовлетворения жалобы, контролирующий орган уведомляет заказчика о необходимости отмены его незаконного решения и требуемых мерах для восстановления справедливости. Косвенно этот показатель может нам сказать насколько реально бизнесу добиться соблюдения своих прав. Этот показатель можно исследовать в разрезах по категориям объектов закупок (товары, услуги и работы), по видам процедур, по секторам рынка (энергетика, здравоохранение и т.д.) за отчетный год и предыдущие годы.
Детальнее этот информацию о жалобах можно изучить в расширенном модуле аналитики.
Компании несогласные с решением органа обжалования могут их обжаловать в судебном порядке. Более глубокий анализ эффективности работы органов обжалования можно осуществив проверив количество проведенных контрольных мероприятий и их результативность в т.ч. Через судебный реестр.
Подводя итог:
Этот перечень метрик не является исчерпывающим, существует значительно больше индикаторов которые могут дать вам инсайты закупочного процесса, но нужно иметь доступ к соответствующим данным о процессе планирования, анализа рынка и выполнения контрактов на уровне закупающих органов.
К сожалению есть индикаторы которые не измеряются государством как например уровень доверия заказчиков и поставщиков друг к другу. Системы госуправления обеспечивающие доверие участников могут существенно снизить транзакционные издержки всех сторон и повысить эффективность процесса в целом.
Кроме того полисимейкеру следует следить за качеством подготовки кадров для проведения госзакупок, для этого нужно инвестировать ресурсы в повышение квалификации членов тендерных комиссий или субъектов уполномоченных на проведение госзакупок.
Качественный мониторинг, который охватывает все вышеперечисленные компоненты, позволяет руководящим кадрам идентифицировать проблемные моменты на уровне системы, принимать взвешенные управленческие решения и отслеживать результаты внедренных изменений. Стоит отметить, что подобный мониторинг может помогать не только полисимейкеру, но и руководителям государственного учреждения, центрального закупочного органа или департамента госзакупок.
