к.э.н., доц. кафедры «Логистика»
КГТУ им.И.Раззакова
Переход Кыргызской Республики к системе рыночных отношений кардинальным образом поменяло условия развития страны. Наиболее приоритетным направлением становится обеспечение устойчивого и сбалансированного развития государства на основе комплексного и рационального использования всех процессов на данной территории.
Необходимым каждодневным процессом являются государственные закупки. Этот процесс нуждается в постоянном совершенствовании, так как реальная жизнь выдвигает новые требования, новые условия. Поэтому эффективное и рациональное использование бюджетных средств является государственной задачей.Систему государственных закупок можно понимать как совокупность правил, определяющих суть и формы отношений, направленных на удовлетворение государственных нужд, а также лиц, участвующих в этих отношениях [7, 2016; 8, 2016].
Мырзакерим уулу Б., изучая опыт развития других стран выявляет, что развитие системы государственных закупок происходит всегда поэтапно и иногда требует длительного времени. Так, например, США первыми начали регулировать закупки и первый федеральныйзакон по государственным закупкам был принят там еще в 1792 году,но эффективным и рациональным процесс закупок стал только в начале двадцатого века [17, 2019].
В условиях Кыргызской Республики необходимость институционального развития и повышения эффективности системы государственных закупок широко затронута в работах Уметалиева А.С. Им отмечается, что закупающие организации могут функционировать эффективно только при наличии адекватной законодательно-нормативной базы и институциональной инфраструктуры, также необходимы профессионализм и честность кадров, участвующих в закупках. Важным аспектом в плане обеспечения профессионализма является включение в систему государственной службы отдельного профессионального направления, связанного с закупками [20, 2010].
Рассматривая нормативно-правовые основы системы государственных закупок в Кыргызской Республике Уметалиев А.С. пишет, что нормативно-правовые акты должны совершенствоваться для обеспечения эффективного использования бюджетных средств, а также сокращения коррупционных схем [21, 2013 г.].
Сабырова Г.Ж. отмечает, что в сфере государственных закупок Кыргызстана вращается около 30 млрд сомов и ежегодно на государственные закупки направляется более 15% внутреннего валового продукта. Учитывая постоянный дефицит бюджетных средств, их эффективное и экономичное использование во все времена было и остается актуальным вопросом. Поэтому одной из важнейших задач, стоящих перед Правительством КР, является обеспечение открытости и гласности процедур госзакупок. Правительство Кыргызской Республики приступило к проведению реформы в сфере государственных закупок в 1994 году, а уже в апреле 1997 года был принят первый Закон Кыргызской Республики «О государственных закупках». С тех пор законодательная база, регламентирующая закупочную деятельность, регулярно дорабатывается.
По мнению Сабыровой Г.Ж. внутренний аудит является одним из немногих доступных на данный момент и в то же время недооцененных ресурсов, правильное использование которых может повысить эффективность государственных закупок. Аудит государственных закупок представляет собой проверку, анализ и оценку информации о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам [19, 2014].
Детальным научным исследованиям посвящено несколько работ Абдырова Т.Ш. и Адылбекова А.А. Ими отмечено, что серьезные преобразования в государственных закупках стартовали в 2011 г., когда правительство начало реформу в данной сфере, путем внедрения электронной системы. Результатом реформы стало внедрение единой системы электронных государственных закупок. Работу по ее созданию осуществляло государственное учреждение «Инфо-Система», в 2012 г. также был создан информационный портал государственных закупок Кыргызской Республики. К концу мая 2013 г. число пользователей портала достигло 1843 закупающих организаций и поставщиков. При этом общее число участников государственных закупок составило более 2000 бюджетных организаций и 3000 поставщиков. Согласно же первоначальному прогнозу количество потенциальных участников должно составить от 5 до 7 тыс. организаций.
Однако, несмотря на реформы в сфере госзакупок, существуют и недоработки. Требует совершенствования нормативно-правовая база, не удалось еще полностью перейти на электронное общение между поставщиками и закупающими организациями, необходимо усовершенствовать портал госзакупок, устранить дефицит сертифицированных специалистов [7, 2016 г.].
Абдыров Т.Ш. и Адылбеков А.А. пишут, что с принятием нового Закона Кыргызской Республики от 3 апреля 2015 года № 72, поменялись методы государственных закупок. На сегодня существуют пять методов государственных закупок: одноэтапный; двухэтапный; упрощенный; на понижение цены; прямого заключения договора. Основным методом государственных закупок является конкурс через одноэтапный метод (количество поставщиков (подрядчиков), желающих участвовать в процедурах закупок, не ограничивается).
Очень редко проводится конкурс двухэтапным методом, если закупающая организация не может заранее определить специфические, технические характеристики и качественные показатели закупаемых товаров, работ или услуг и для этого необходимо обсуждение с поставщиками (подрядчиками) для принятия решения, наиболее удовлетворяющего потребности закупающей организации в закупках; если предметом закупок являются исследование, эксперимент, подготовка научного заключения либо предоставление иных специализированных услуг.
Конкурс упрощенным методом используется в случае осуществления закупок уже готовых товаров, не требующих специального изготовления, работ и услуг с конкретным описанием на сумму менее максимальной пороговой суммы. При проведении конкурса упрощенным методом для обеспечения конкуренции и эффективного отбора закупающая организация рассматривает конкурсные заявки товаров, работ и услуг не менее чем двух поставщиков (подрядчиков).
Конкурс методом на понижение цены проводится через веб-портал государственных закупок в режиме онлайн. Устанавливается начальная цена и поставщики предлагают свои ценовые предложения, то есть происходит аукцион и победителем конкурса является поставщик, предложивший наименьшее ценовое предложение.
Закупки методом прямого заключения договора - процедура, при которой закупающая организация без проведения конкурса подписывает договор о закупках после проведения мониторинга цен. Поставщик (подрядчик) должен соответствовать квалификационным требованиям, предусмотренным статьей 27 Закона Кыргызской Республики «О государственных закупках. Наблюдается достаточно высокий процент закупки с применением метода прямого заключения договора, поскольку составляет 44,6% от общего количества проведенных торгов [2, 2016].
В новом Законе Кыргызской Республики «О государственных закупках» от 3 апреля 2015 года № 72, есть такое понятие как рамочное соглашение. Рамочное соглашение - соглашение между закупающей организацией с двумя или более поставщиками (подрядчиками), подписанное по результатам конкурсных торгов, в котором оговариваются условия будущего договора. Исследуя «рамочные соглашения», Абдыров Т.Ш. и Адылбеков А.А. отмечают, что они экономят время и стоимость процесса подбора поставщиков, так как устраняют потребность проводить повторные переговоры по стандартным срокам и условиям. Для долгосрочных закупок такие договоренности способствуют улучшению взаимоотношений между покупателями и продавцами, поскольку в таком случае покупатели и продавцы работают над индивидуальными решениями, разработанными с учётом потребностей обеих сторон [5, 2016].
Омуралиев У.К., Дуйшаева М. указывают на слабую институционализацию процедур рамочных соглашений в системе госзакупок страны. Это объясняется неполной реализацией функционала процедур рамочных соглашений, первая версия которого запущена на Портале госзакупок только в 2018 году. По их мнению, рамочные соглашения – это достаточно удобный и эффективный способ закупок, позволяющий снизить издержки, получать необходимую продукцию своевременно и с оптимальным соотношением цены и качества. Однако, при всей видимости простоты процедуры рамочных соглашений достаточно сложны. Поэтому, во-первых, необходимо совершенствовать нормативно-правовую базу процедур рамочных соглашений, во-вторых, реализовать на Портале государственных закупок функционал процедур рамочных соглашений обоих этапов, в-третьих, надо иметь подготовленный персонал, владеющий соответствующими технологиями реализации процедур рамочных соглашений [18, 2019].
Экономическая деятельность государства напрямую сопряжена с осуществлением закупок тех или иных товаров и услуг за счет средств государственного бюджета, а именно – средств налогоплательщиков. Насколько же эффективно и прозрачно происходит управление в сфере государственных закупок? Ежегодно правительства тратят огромные суммы бюджетных средств на приобретение тех или иных товаров и услуг.
Коррупция как «социальная пандемия буквально поразила сферу государственных закупок… наносит ущерб государственным финансам». Из-за значительного объема денежных средств, обращающихся в системе государственных закупок и специфической структуры расходов, именно этот сектор государственного управления наиболее подвержен коррупции. Ежедневно государство должно искать новые способы экономии средств налогоплательщиков, пишет Койчуева М.Т. По ее мнению, очевидно, что на смену старым методам проведения государственных закупок должны прийти новые технологии, такие как цифровизация, которые предназначены для более эффективного управления государственными закупками, снижения расходов государственного бюджета, исключения использования коррупционных схем [13, 2018 г.].
Максутов Т.М. и Савина С.Е. также видят решение проблем государственных закупок в применении инновационных цифровых технологий. Анализируя характерные особенности в процессе госзакупок, они отмечают в качестве главных достоинств системы электронных госзакупок – открытость и прозрачность процесса [14, 2019 г.].
Абдыров Т.Ш., Адылбеков А.А. видят основную цель внедрения электронных торгов при осуществлении закупок – не только в автоматизации рутинных процессов взаимодействия закупочных органов с потенциальными подрядчиками, но и в снижении затрат на выполнение закупочных процедур и резком сокращении сроков проведения этих операций [6, 2016].
Жунуспаев К.Т. рассматривает особенности мониторинга государственных закупок в контексте борьбы с коррупцией при оптимизации государственных закупок. Особое внимание он уделяет мониторингу эффективности государственных закупок и обращает внимание на то, что последние изменения в действующем законодательстве Кыргызской Республики довольно существенные. Он же приходит к выводу, что надзор за государственными закупками является эффективным средством борьбы с коррупцией в рамках существующей системы контрактов на государственные закупки. В будущем общественный мониторинг государственных закупок может показать конкретные результаты [10, 2019; 12, 2019; 11, 2020].
Об этом же пишут Абдыров Т.Ш. и Адылбеков А.А. По их мнению, в настоящее время в Кыргызстане только начинает происходить становление общественного контроля в сфере госзакупок. В этой связи, деятельность общественных контролеров пока явление хаотичное и не урегулированное никакими нормами. Единственным плюсом для этой деятельности пока является принцип прозрачности и открытости, обеспечение свободного и безвозмездного доступа к информации о государственных закупках [3, 2016].
Продолжая тему коррупции, Ермекбаев А.З., Саякбаев Т.Д., Ермекбаева С.А. пишут, что формирование государственного заказа и проведение государственных закупок во всех странах является зоной повышенной коррупционной пораженности, приводящей к значительным бюджетным потерям. Традиционно, учитывая ущерб от коррупционных действий в системе государственных закупок условно делят на следующие виды потерь:
Государственные закупки, как одна из составляющих сегментов экономики Кыргызстана, имеет важное значение в обеспечении экономической устойчивости и безопасности государства. Ежегодно выделяемая сумма на госзакупки из государственного бюджета составляет от 20 до 23% в разные годы, а в доле в ВВП составляет примерно 13-15% внутреннего валового продукта страны. ВВП КР и расходы государственного бюджета с 2014 по 2018 годы были значительно увеличены в показателях национальной валюты. Составим сводную таблицу с момента введения статистики со стороны Департамента государственных закупок при МФ КР (табл.1, рис.1).
Начиная с мая 2015 года все государственные закупки в республике, проводятся электронным способом, за исключением случаев, предусмотренных в Законе КР «О государственных закупках», а также за исключением закупок товаров у обществ инвалидов согласно Закону КР «О государственных закупках товаров обществ инвалидов Кыргызской Республики» и постановлению Правительства КР «О реализации Закона КР «О государственных закупках товаров обществ инвалидов Кыргызской Республики» от 25.03.16 года №150. То есть, осуществлен полный переход к электронным торгам, внедрен Официальный портал государственных закупок и создана единая система электронных закупок. На портале сотрудниками Департамента государственных закупок при Министерстве финансов КР размещаются ежегодные отчеты по проведенным конкурсам, а также заключенные договоры по каждому проведенному конкурсу закупающими организациями. Вся информация, начиная с публикации планов закупок, объявления до заключения договора (протокол вскрытия, протокол процедур закупок, договор) размещается на портале, и любое заинтересованное лицо имеет доступ к данным информациям [9, 2019].
Динамика показателей развития государственных закупок в Кыргызстане [9, 2019 г.]
| Год | Количество объявлений о закупках | Общая сумма (млрд. сом.) | ВВП КР (млрд. сом.) | Расходы госбюджета |
|---|---|---|---|---|
| 2014 | 89 | 0,909 | 400 694 | 121 303,7 |
| 2015 | 20 221 | 126,460 | 430 489,4 | 134 572,2 |
| 2016 | 80 338 | 81,038 | 476 331,2 | 151 558,9 |
| 2017 | 105 770 | 72,794 | 530 475,7 | 166 023,6 |
| 2018 | 132 849 | 93,875 | 557 113,3 | 157 796 |
| 2018 в % к 2014 | 149,3 раза | 10,3 раза | 139,0 | 130,1 |
Рисунок 1. Динамика роста количества государственных закупок с 2015 по 2019 гг.[1, 2020 г.].
Кыргызстан предоставил следующую статистику закупок за период с 2015 по 2017 годы. Несмотря на открытость и доступность системы электронных торгов, уровень участия в конкурсах не высок. Так, по 187 389 конкурсам не было получено ни одной заявки, по 100 474 – только одна заявка и только по 263 952 конкурсам (около 48 процентов всех торгов) было получено более двух заявок [9, 2019 г.].
В период с 2015 по 2017 год в базу данных ненадежных (недобросовестных) поставщиков (подрядчиков) были включены 18, 26 и 68 поставщиков и подрядчиков соответственно. Реестр ненадежных поставщиков размещается на официальном портале государственных закупок КР. В целях дальнейшего усиления беспристрастного надзора в сфере государственных расходов и закупок государство должно расширить участие гражданского общества в данном процессе, увеличить объем раскрываемой информации на всех этапах 5 закупочного цикла за счет дальнейшего развития электронных закупок и более широкого использования инициатив в сфере электронного управления. Необходимо работать над дальнейшим повышением доли конкурентных процедур при заключении контрактов в общем объеме госзакупок. Кыргызстан должен завершить процедуру подписания Соглашения по государственным закупкам Всемирной торговой организации (ВТО). Необходимо доработать положения Закона КР о госзакупках: (а) о планировании, дополнив их требованием указания способа закупки, (б) об обжаловании планирования закупок в отношении предлагаемых процедур, позволив это делать потенциальным участникам конкурсов и общественности, а также (в) о заключении прямых контрактов, с тем чтобы увеличить срок уведомления о намерении заказчиков осуществить закупку таким способом, что позволит участникам рынка и общественности выявлять необоснованные попытки заключения таких контрактов и переводить их в плоскость конкурсных торгов. Для устойчивого развития инфраструктуры и дальнейшего развития закупочной системы в целом, необходимо ввести трехлетнее планирование в сфере закупок (или на подобный среднесрочный период). Ограничение в планировании в рамках одного года создает условия для фаворитизма, несправедливых коммерческих выгод или прямого заключения контрактов на относительно крупные объемы. С целью дальнейшего повышения антикоррупционных стандартов рекомендуется рассмотреть применение сертификации государственных и муниципальных компаний по антикоррупционному стандарту ISО 37001. Задачей государства остается создание максимально благоприятных экономических, правовых, идеологических условий для успешной деятельности бизнеса [9, 2019].
Молдогазиев Н.Ш. проанализировав работу автоматизированной программы государственных закупок Кыргызской Республики пришел к выводу, что система электронного портала в настоящее время не минимизирует риски проявления коррупции при заключении договоров с подрядчиками. Как отмечалось ранее, не все автоматизировано для предотвращения коррупции при проведении тендеров. Сама программа не присуждает победу участникам тендеров, она лишь регистрирует их. Остальную процедуру оформления, анализ участвующих организаций, проверку технической документации участвующих компаний делают люди, они же и присуждают победу той или иной компании. Портал создан для экономии времени и предотвращения лишней бумажной волокиты как для сотрудников закупающей организации, так и для участвующих в тендере фирм. Но он не влияет на объективное решение по тендеру. Окончательное решение принимают сотрудники организации, они же заключают договор с выигравшей компанией, это вызывает недоверие к системе людей, участвующих порой несколько раз в тендерах, они разочаровываются в своем успехе и прекращают свою деятельность в направлении государственных закупок. Среди плюсов электронного портала он отмечает, что портал со своей автоматизированной программой регистрации документов и автоматизированным вскрытием тендера заменяет примерно на сорок процентов участие человеческого ресурса. Это экономит время, минимизирует прямой контакт между поставщиком и заказчиком, по крайней мере, на этом этапе оформления. То есть в современных условиях портал недостаточно эффективен и не очень экономит государственные средства. Совершенствованию и устранению нежелательных лазеек будет способствовать внедрение новых настроек и дополнительных функций в сам портал. После поэтапного рассмотрения, как это работает, он приходит к выводу, что нужно автоматизировать ту часть тендеров, где после вскрытия происходит анализ и объявление победителя тендера [15, 2018].
В работе Ширдаковой Г.Т. и Абдукаримовой А.А. через анализ Закона Кыргызской Республики «О доверительном управлении государственным имуществом», «О государственных закупках», «О государственно-частном партнерстве», Постановления Правительства Кыргызской Республики «Об утверждении Положения о порядке предоставления государственного имущества в аренду» выявлены новые подходы и процедуры совершенствования системы сотрудничества государства и бизнеса. Ими показаны примеры успешной реализации проектов ГЧП и управлением государственных закупок, передача в аренду государственного имущества, но при этом рассмотрены проблемы, которые мешают дальнейшему развитию [22, 2020 г.].
Также Абдукаримова А.А. и Ширдакова Г.Т. пишут о Реализации проекта системы «Тундук» по интеграции базы данных между Департаментом государственных закупок при Министерстве финансов Кыргызской Республики, Государственной налоговой службы при Правительстве Кыргызской Республики и Социальным фондом Кыргызской Республики для исключения необходимости предоставления бумажных справок об отсутствии задолженностей юридических и физических лиц, что позволяет получить эти сведения в автоматическом режиме от Государственной налоговой службы и Социального фонда. За счет совершенствования процедур государственных закупок, были заметны тенденции экономии бюджетных средств. В настоящее время идет работа над улучшением законодательных норм системы государственных закупок. Необходимо в систему «Тундук» также интегрировать информационную систему банков, действующих на территории Кыргызской Республики. Во-первых, такая интеграция поможет закупающим организациям увидеть финансовую состоятельность участников конкурса, а во-вторых участники конкурсов смогут легко и быстро получить банковские гарантийные обеспечения конкурсной заявки и исполнения договора. Кроме этого на веб-портале необходимо улучшить функции быстрого поиска подписанных договоров, чтобы узнать результат прошедшего конкурса необходимо все страницы сайта перелистывать. Также сделать тестовый режим веб-портала доступным для всех пользователей, это окажет содействие повышению навыков начинающих специалистов по госзакупкам и поставщиков/ подрядчиков [1, 2020].
Наиболее острыми в государственных закупках являются проблемы выбора качественных товаров, работ и услуг, о которых пишут Абдыров Т.Ш., Адылбеков А.А. В условиях конкуренции покупатель должен найти поставщика или подрядчика, который может предложить ему минимальную цену на предлагаемые товары, работы и услуги, а также выполнить и другие существенные для него условия (дополнительные требования к качеству продукции, срокам поставки, формам и срокам платежей и т.д.). Наибольшую трудность испытывают государственные больницы, детсады, интернаты, тюрьмы и так далее, так как им приходится проводить конкурсы на продукты питания. Сложность конкурсных торгов по продуктам питания заключается в правильном описании технических спецификаций. Например, детский сад покупает сливочное масло, так как нельзя указывать бренд, пишется сливочное масло, калорийность, грамм, но какой должен быть вкус сливочного масло уже не укажешь и приходится покупать масло с наименьшей ценой, но не качественное. Или нужно закупить картошку, где также указывается калорийность, диаметр картошки, но и у картошки бывает горький вкус. И перечень таких наименований в продуктах питания очень большой [4, 2017 г.].
Мурзабекова Ж.Т., Амирова М.А. проанализировав законодательство Кыргызской Республики о государственных закупках пришли к выводу, что оно необеспечивает равный доступ товаров и услуг государств-членов ЕАЭСк государственным закупкам. Они считают, что Законом Кыргызской Республики от 3 апреля 2015г. №72 «О государственных закупках» по отношению ко всем без исключения иностранным потенциальным участникам государственных закупок установлен дискриминационный режим. В частности, ст.4 указанного Закона предусмотрен льготный режим участия в государственных закупках для внутренних поставщиков в размере 20% от ценового предложения, что, несомненно, ставит потенциальных участников государственных закупок из других государств-членов ЕАЭС с ними в неравное положение.
В договоре о ЕАЭС прописано, что страны должны обеспечивать беспрепятственный и свободный доступ потенциальных поставщиков и поставщиков государств-членов к участию в закупках, проводимых в электронном формате, путем взаимного признания электронной цифровой подписи, изготовленной в соответствии с законодательством одного государства-члена, другим государством-членом. Однако, данный фактор до сих пор действует не полноценно [16, 2019 г.].
Проведение научных исследований по проблемам развития системы государственных закупок является одним из важных направлений, позволяющих повысить эффективность регулирования государственного бюджета, выработать адекватные меры по поддержке государственной политики. Обзор исследований по данной тематике за 2010-2020 гг. позволяет сделать выводы о том, что в системе развития государственных закупок, в его нормативно-правовой базе поступательно происходят значительные изменения. Развитие экономики, населения, внедрение инноваций и технологий постоянно требует совершенствования и оптимизации системы государственных закупок, усиления и активизации научных исследований в данной сфере.
В этой связи, на данном этапе развития системы государственных закупок открытие Исследовательского центра (обсерватории) логистики и государственных закупок в Кыргызской Республике на базе кафедры «Логистика» Кыргызского Государственного технического университета им.И.Раззакова–своевременное событие, которое станет толчком к новому витку оптимизации данного процесса. В ходе развития национальной экономики Кыргызстана системе государственных закупок, как важному сектору бюджетного процесса необходимо уделить большое внимание, особенно усилению его научно-теоретической основы. Необходимо найти решение таких проблем как доступ к качественным товаром, услугам и работам, повышение конкуренции между их поставщиками, оптимизация и цифровизация системы электронных закупок, снижение за счет этого коррупционных потерь бюджета, повышение эффективности и прозрачности использования средств налогоплательщиков.
Список использованной литературы:
